Бюджетний менеджмент - за редакцією В.М.ФЕДОСОВА:1.3. Роль і місце бюджету в фінансово-кредитному механізмі держави

Бюджет займає одне з провідних місць в системі державного регулювання розвитку кожної країни. Ринкова економіка заснована на поєднанні як власної саморегулюючої дії, що закладена в саму її основу, так і системи державного регулювання ринкових відносин. Ринок на основі балансу попиту та пропозиції через механізм вільного ціноутворення в цілому самостійно регулює розвиток окремих галузей, регіонів і підприємств, виробництво певних товарів та сферу послуг. Це основна перевага ринкової економіки. Причому механізм саморегулювання засновується на критерії ефективності, що забезпечує об'єктивне підгрунтя розвитку економіки та соціальної сфери, а не суб'єктивну мотивацію. Разом з тим прагнення досягнення максимальної ефективності і одержання максимального прибутку може привести до однобокого розвитку суспільства, до кризи перевиробництва. Добре відома з історії економічна криза 30-х років наглядно показала слабкі місця саморегульованої ринкової економіки, або вільного капіталізму, і засвідчила необхідність створення системи державного регулювання ринкових відносин. Власне навіть не повного регулювання, а лише підрегулювання, коригування, спрямовування ринкових механізмів на досягнення певних цілей і реалізацію встановлених завдань. Тобто система державного регулювання не замінила саморегулюючу дію ринкових відносин. Вона лише доповнила її в тих напрямах, де були певні прогалини і вузькі місця.
Державне регулювання економіки може здійснюватись двома способами. Один з них полягає у створенні системи планового управління, в основі якої лежать адміністративно-командні методи. Завдання балансування економічного і соціального розвитку вирішуються на основі єдиного централізованого планування. Досвід бувшого СРСР та інших країн соціалістичного табору показав, що в цілому така система була дієздатною. Однак, по-перше, повного збалансованого соціально-економічного розвитку так ніколи і не було досягнено (слід зауважити, що і ринкова, як саморегулююча, так і регульована економіка теж не забезпечують повної збалансованості, але наближаються до неї значно ближче, чим планова). По-друге, те збалансування розвитку економіки, що забезпечувалось плановими методами, досягалось на дуже низькому (в порівнянні з розвиненими країнами) рівні забезпечення економічних і соціальних потреб, що визначалось низьким рівнем ефективності виробництва. Тобто планова економіка здатна певною мірою забезпечити керованість і збалансованість розвитку, однак при низькому життєвому рівні. Головне ж, в ній не закладена внутрішня мотивація до саморозвитку, бо це протирічило керуванню ззовні. Бюджет держави в умовах планової економіки відігравав пасивну роль. На нього покладалась функція фінансового забезпечення реалізації плану економічного і соціального розвитку, він був похідним від плану.
Другий спосіб державного регулювання економіки полягає у застосуванні економічних методів управління. Вони в свою чергу поділяються на два напрями. Перший - політика ціноутворення і регламентування цін. Суть регулювання ринку полягає у збалансуванні попиту і пропозиції, що в свою чергу забезпечується через механізм ціноутворення. Планова економіка засновувалась на державному ціноутворенні. В перехідний до ринку період воно змінилось державним регулюванням цін, при якому перелік товарів і послуг, на які ціни і тарифи встановлюються державою, обмежується тільки найбільш важливими сферами. В Україні перелік таких товарів і послуг весь час скорочується і на даний час практично зведений до мінімуму. В умовах ринкової економіки залишається практично тільки державний контроль за цінами із застосуванням різних методів регулювання цін на окремі товари і послуги. Так, практично скрізь у світі держава прагне регулювати певним чином ціни на продукти харчування, застосовуючи, наприклад, субсидіювання виробників сільськогосподарської продукції.
Другий напрямок у застосуванні державою економічних методів при регулюванні економіки полягає у використанні фінансових інструментів впливу на соціально-економічний розвиток за допомогою фінансово-кредитного механізму. В сучасних умовах це основний важіль в руках держави, чим і пояснюється роль фінансів та кредиту у суспільстві. Фінансово-кредитний механізм являє собою сукупність фінансових методів і форм впливу на розвиток суспільства. Бюджетний вплив є складовою частиною цього механізму. Розглянемо роль і місце бюджету держави у фінансово-кредитному механізмі і в державному регулюванні економічного і соціального розвитку.
Фінансово-кредитний механізм складається з двох підсистем, які відображають узагальнені методи фінансового впливу: фінансового забезпечення і фінансового регулювання. Вплив цього механізму на різні сторони виробничої і соціальної сфер має кількісну і якісну визначеність. Кількісна проявляється в сумі фінансових ресурсів, які виділяються із різних джерел на певні цілі. Ця сторона характеризує підсистему фінансового забезпечення. Це першооснова дії фінансово-кредитного механізму. Без відповідних асигнувань неможливе вирішення жодного завдання розвитку суспільства. При цьому дуже важливо яким чином здійснювалось формування даних ресурсів, в яких формах і якими каналами відбувався їх рух, на яких умовах вони виділяються і використовуються. Якісна визначеність фінансового впливу визначається саме характером розподілу і руху фінансових ресурсів. Вона відображає підсистему фінансового регулювання. Ця підсистема має забезпечити відповідні пропорції розподілу ВВП і фінансових ресурсів. Встановлюючи інструменти розподілу, держава вводить в дію фінансові інструменти впливу. Склад і структура фінансово-кредитного механізму та місце в ньому бюджету показано на схемі (рис. 3).

Фінансове забезпечення - це система джерел і форм фінансування розвитку економічної і соціальної сфер суспільства. Воно здійснюється в чотирьох формах: самофінансування, кредитування, акціонерний капітал, бюджетні асигнування.
Самофінансування - це покриття витрат за рахунок власних коштів. Це визначальна форма фінансового забезпечення, хоча і не основна за питомою вагою. Залучення в обіг інших джерел коштів можливе тільки за наявності певного рівня самофінансування. Цей рівень виступає гарантією для банків, наприклад, при видачі кредитів. Для самих банків теж встановлюється мінімальний розмір статутного фонду.
Кредитування як форма фінансового забезпечення означає покриття частини витрат за рахунок позичених коштів. Воно здійснюється у формах комерційного і банківського кредиту. Це дуже вигідна і ефективна форма фінансового забезпечення. Її вигідність полягає в економії суспільних фінансових ресурсів, адже в процесі кругообігу одні і ті ж ресурси можуть використовуватись в різний час різними суб'єктами. Ефективність забезпечується встановленням таких принципів кредитування як поворотність, терміновість, платність, матеріальна забезпеченість. Це змушує позичальників працювати максимально ефективно. Для отримання кредиту потрібно мати відповідне матеріальне забезпечення і стабільні фінансові результати. Для погашення кредиту в строк і сплати процентів необхідно мати сталий фінансовий стан і джерело сплати процентів - виручку від реалізації та прибуток.
Акціонерний капітал поєднує в собі певні елементи самофінансування і кредитування. З одного боку, акціонери являються власниками підприємств, в чому відображається форма самофінансування. З іншого боку, реальним власником є той, хто володіє контрольним пакетом акцій. Решта акціонерів виступає фактично кредиторами підприємства, а точніше інвесторами. При такому виді цінних паперів як облігації, взаємовідносини кредитування відслідковуються досить чітко, оскільки облігація не дає права власності і права управління. Форма акціонерного капіталу дає можливість залучати значні фінансові ресурси. Вона теж максимально стимулює суб'єкта підприємницької діяльності. Адже для залучення ресурсів необхідний високий рівень котировки акцій на ринку цінних паперів, що забезпечується відповідними фінансовими результатами діяльності акціонерного товариства.
Бюджетні асигнування - це форма фінансового забезпечення за рахунок централізованого фонду фінансових ресурсів держави. Воно може здійснюватись на поворотній і безповоротній основі. Характерною ознакою бюджетних асигнувань є саме їх безповоротність, однак при певних умовах можуть видаватись, як в Україні, наприклад, бюджетні позички суб'єктами господарювання. Однак фактично ці позички відіграють роль тимчасової фінансової допомоги.
Роль і місце бюджетних асигнувань в системі фінансового забезпечення визначається моделлю фінансових відносин у суспільстві. Фінансова модель планової економіки, яка засновувалась на значному рівні централізації ВВП у бюджеті, причому вже на етапі первинного розподілу, встановлювала провідну роль бюджету в системі фінансового забезпечення. Бюджетні асигнування були основною за питомою вагою формою фінансового забезпечення і відігравали балансуючу роль в системі джерел фінансування. При цьому, ще раз нагадуємо, активної ролі бюджет на відігравав, а був призначений для фінансового забезпечення планів економічного і соціального розвитку. Було явне протиріччя між кількісною і якісною сторонами бюджетного впливу. Оскільки бюджетні асигнування виділялись на безповоротній основі, то сформувалась утриманська психологія. Адже бюджетні асигнування не потрібно було заробляти, як власні джерела, їх не потрібно було повертати і платити за їх використання проценти, як за кредити. Це стало однією з причин низької ефективності планової економіки і врешті-решт призвело до кризи.
В умовах фінансової моделі ринкової економіки бюджетні асигнування відіграють значно меншу роль в системі форм фінансового забезпечення. В економічній сфері бюджетні субсидії фактично виступають як один з регуляторів її розвитку, тобто більше відносяться до підсистеми фінансового регулювання, їх мета полягає не стільки у фінансовому забезпеченні певних економічних потреб, скільки у впливі на окремі сторони розвитку. В соціальній сфері роль бюджетних асигнувань в різних країнах може суттєво відрізнятись, в залежності від того яка фінансова модель прийнята за основу. В скандинавських країнах ця роль досить суттєва, в західноєвропейських - помірна, в США - незначна. В Україні роль бюджету у фінансування соціальної сфери є вирішальною, однак проблема полягає в тому, що за умов економічної і фінансової кризи в бюджеті не вистачає коштів на утримання соціальної сфери на більш-менш пристойному рівні. Тому бюджетні установи змушені відшукувати інші джерела фінансування, за рахунок чого питома вага і роль бюджету знижуються.
Таким чином, роль бюджету у системі фінансового забезпечення може бути різною. Причому не завжди вона залежить від питомої ваги бюджетних асигнувань у складі джерела фінансування. Для України при переході до ринкових відносин досить актуальним є на перший погляд парадоксальне завдання підвищення ролі бюджету шляхом зниження його значення. Це стосується, насамперед, заміни його пасивної ролі при значній питомій вазі активним впливом бюджетних асигнувань на різні сторони соціально-економічного розвитку.
Слід також відзначити, що не може бути і мови про повну відмову від бюджетних асигнувань. Це одна із важливих і необхідних форм фінансового забезпечення. Проблема полягає в тому, що вона повинна виконувати ті функції, які саме їй властиві, а не уторгуватись в сферу використання інших форм. Вона не може ніяк заміняти самофінансування, як це було за умов планової економіки. Одне із головних завдань України полягає у ліквідації збитковості підприємств і системи їх бюджетного дотування. Бюджетні асигнування не повинні відігравати роль балансуючого елементу в системі джерела фінансового забезпечення - це функція кредиту. Бюджетні асигнування повинні використовуватись там, де не стоїть завдання забезпечення отримання прибутку, тобто в сфері некомерційної діяльності. Однак при цьому в Україні необхідно переглянути сам склад таких неприбуткових підприємств і установ, звести його до мінімуму, залишивши за бюджетом тільки ту сферу, куди інші джерела фінансування спрямувати просто неможливо.
Паралельно із обмеженням сфери бюджетного фінансування при певних історичних умовах воно може відігравати досить значну роль. Мова йде про дефіцитне бюджетне фінансування інвестицій на основі теорії кейнсіанства. Бюджетні асигнування розглядаються як "мультиплікатор" (множник, розмножувальник) розвитку економіки. Вони створюють первинний попит і первинну зайнятість, в результаті чого підвищується покупна спроможність населення, розширюється збут товарів і послуг. Тим самим стають вигідними нові інвестиції. Первинний попит і первинна зайнятість створюють вторинні, третинні і т.д. попит і зайнятість, тобто відбувається явище "розповсюджуючої хвилі видатків". Саме проблема залучення інвестицій є найбільш актуальна і складна для України і тому скорочуючи обсяги бюджетного фінансування і звужуючи його сферу, необхідно головну увагу зосередити саме на бюджетних інвестиціях. Це ті видатки бюджету, які повинні стати приоритетними. На них кошти необхідно вишукувати обов'язково і в першу чергу. Спроби вирішувати за рахунок бюджету тільки поточні проблеми ведуть до того, що як не вирішуються ні ці проблеми, так і не створюються передумови для виходу із кризи.
Розглянемо тепер роль і місце бюджету в підсистемі фінансового регулювання. Фінансове регулювання - це система регламентування розподільних відносин у суспільстві в цілому і у суб'єктів господарювання. З переходом до ринкових відносин регламентуванню підлягають в основному взаємовідносини підприємств, організацій і установ з бюджетом, їх внутрішня фінансова діяльність здійснюється відповідно до інтересів самих суб'єктів господарювання. Регламентуванню підлягають тільки окремі її напрями. Це встановлення норм амортизаційних відрахувань, обов'язкового (у визначених випадках) страхування і створення резервних фондів, стягнення різного роду штрафних санкцій. Може мати місце внутрішньогалузеве чи корпоративне регламентування, наприклад, встановлення нормативів відрахувань у централізовані фонди. Однак це регламентування не є визначальним. Головним є встановлення взаємовідносин з бюджетом.
Фінансове регулювання як метод фінансового впливу пов'язано з використанням двох методів розподільних відносин: сальдового і нормативного. Сальдовий метод передбачає проведення розподілу за окремими елементами з виділенням підсумкового (сальдового) елементу. Проміжні елементи розраховуються на підставі конкретних методик, а підсумковий як різниця між загальною величиною доходу і проміжними елементами. При нормативному методі всі елементи розподілу або їх переважна частина визначаються за нормативами, які встановлюються до загальної величини доходу. Кожний з методів має свої переваги і недоліки і їх використання залежить від поставлених завдань. Так, прибуток, як елемент валового доходу, є різницею між валовими доходами і валовими витратами. Саме сальдовий характер його визначення характеризує стимулюючу дію в напрямку зростання доходів і зменшення витрат. Нормування прибутку безглузде, оскільки при цьому втрачається саме його стимулююча дія. Навпаки, нормування взаємовідносин з бюджетом є доцільним, тому що ставить їх на правову основу. Воно не припускає фінансового свавілля з боку органів управління, яке було при встановленні такого платежу в бюджет як вільний залишок прибутку. В умовах ринкової економіки взаємовідносини підприємств з бюджетом засновуються на податковому методі, який передбачає встановлення єдиних для всіх платників ставок податку (за винятком пільгових), тобто базуються на нормативному розподілі доходів.
Функціонування системи фінансового регулювання забезпечується за допомогою фінансових інструментів: податків, внесків і відрахувань. Податки, а також податкові платежі і збори відображають місце бюджету в складі фінансово-кредитного механізму. Саме вони відіграють вирішальну роль у фінансовому регулюванні. Це витікає із суті податків та їх функцій - фіскальної і регулюючої. Внески до фондів цільового призначення мають більш виражену функцію державної акумуляції цільових коштів, хоча їм властивий і певний регулюючий вплив. Аналогічно характеризуються і відрахування у централізовані галузеві і корпоративні фонди.
Податки, податкові платежі і збори характеризуються рухом вартості від юридичних і фізичних осіб до держави, їх сплата веде до зменшення доходів платників. Причому об'єктивно кожний платник заінтересований сплатити якомога меншу суму, що може досягатись як за рахунок зменшення обсягів об'єкта оподаткування, так і шляхом вибору пільгових щодо оподаткування умов діяльності. В цьому полягає суть регулюючої функції податків яка є основою системи фінансового регулювання. З допомогою податків таким чином, відбувається вплив на різні сторони діяльності їх платників.
Регулююча функція податків є об'єктивним явищем. Вплив податків відбувається незалежно від волі держави, яка їх установлює. Разом з тим держава може свідомо використовувати їх з метою регулювання певних пропорцій у соціально-економічному житті суспільства. Така цілеспрямована податкова політика і характеризує дію фінансово-кредитного механізму і роль бюджету в ньому. При цьому слід пам'ятати, що використання податків як фінансових регуляторів дуже складна і тонка справа. Тут не може бути головного і другорядного - все головне. Іноді незначні деталі в оподаткуванні можуть докорінно змінити суть впливу того чи іншого податку, зробити його прямо протилежним тому, що передбачалось. Проблема полягає в тому, що податки зачіпають все суспільство, а це вкрай безмежна гама інтересів, врахувати які важко, але вкрай необхідно. Не може бути оцінки регулюючої дії податків за сальдовим підходом - що переважає, позитивний чи негативний вплив. Сама по собі присутність негативного впливу, навіть незначного, свідчить про недолік того чи іншого податку.
Податки і податкові платежі і збори діють в комплексі з іншими фінансовими інструментами - внесками і відрахуваннями. З точки зору платника податків не має суттєвого значення, куди спрямовуються його платежі - в бюджет, позабюджетні чи галузеві фонди. Для нього все це зменшення доходів. Скажімо, в Україні досить жорсткій критиці піддається податкова система. Але сама по собі вона не така вже й обтяжлива ні за кількістю податків, ні за їх ставками. Значна частина платежів вноситься до фондів цільового призначення і саме вони складають основну проблему на даний час.
Розглядаючи податки як фінансові регулятори, слід пам'ятати про певне протиріччя між їх фіскальною і регулюючою функціями. Суть фіскальної полягає у забезпеченні бюджету достатніми, сталими і регулярними доходами, бо держава зацікавлена у повному надходженні запланованих доходів. Суть регулюючої витікає із прагнення кожного платника заплатити поменше, на чому і будується регулююча дія оподаткування - ставки, пільги, методика визначення, порядок сплати та ін. Однак, якщо платники дотримуються встановлених державою орієнтирів, скажімо, займаються тими видами діяльності, для яких встановлено пільгове оподаткування, то находження податків скорочується і вони вже не в змозі забезпечити фінансову базу держави. Якщо вся податкова система буде мати виключно регулююче призначення, то вона просто ставить бюджет на досить хитку основу. Звідси очевидно, що регулююча дія податків теж має певні обмеження. Податкова система повинна включати достатньо податків як з яскраво вираженим фіскальним призначенням, так і регулюючим. При цьому надходження від тих податків, в яких більш виражена регулююча функція, повинна мати незначну питому вагу. Значна питома вага свідчить саме про пріоритет фіскального призначення і витримувати в таких умовах регулюючу дію дуже важко. Перевага в інтересах держави фіскальної функції податків над регулюючою - явище цілком закономірне, тому що податки потрібні державі не самі по собі, а для фінансування витрат бюджету. Податки вторинні по відношенню до видатків, вони лише спосіб їх забезпечення.
Кількість податків, на які покладається, насамперед, регулююча дія, повинна бути досить розгалуженою Адже кожний податок має свої специфічні риси і певну сферу дії. За допомогою одного податку неможливо впливати абсолютно на всі сторони суспільного життя, оскільки немає інструменту, яким можна виконувати всі операції. Таким чином, кількості податків повинно бути цілком достатньо для виконання державою її функцій у регулюванні економіки і соціальної сфери. Водночас дія цих податків повинна бути узгоджена. Всі вони, маючи свої сфери дії, повинні бути спрямовані на досягнення основної мети - ефективності виробництва і зростання ВВП.
Таким чином, в підсистемі фінансового регулювання бюджет займає провідне місце, що визначається роллю податків. Саме через них встановлюється система регулювання доходів юридичних та фізичних осіб, а відтак і система економічних інтересів. Встановлюючи податки і механізм їх стягнення, держава встановлює свого роду правила гри. Причому, податки - це одні з найбільш дієвих економічних інструментів. При наявності чіткої і продуманої податкової політики можлива реалізація будь-яких завдань.