Бюджетний менеджмент - за редакцією В.М.ФЕДОСОВА:2.3.2. Джерела покриття бюджетного дефіциту

Джерелами покриття бюджетного дефіциту виступають:
державні позики;
емісія грошей.
Державні позики є однією з форм державного кредиту і відображають взаємовідносини між державою, як позичальником, і юридичними та фізичними особами чи іншими країнами, як кредиторами. Державні позики класифікуються за різними ознаками (рис. 6).

В залежності від територіального розміщення кредитора вони поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні характеризують залучення коштів від юридичних та фізичних осіб даної країни. Зовнішні пов`язані з надходженням від кредиторів інших країн. В ролі кредитора можуть виступати як іноземні юридичні та фізичні особи, так і уряди чи урядові організації інших країн. Особливе місце займають кредити, які надаються міжнародними організаціями та міжнародними фінансовими інститутами.
За способом організації виділяються державні позики, які пов`язані з випуском в обіг державних цінних паперів, і такі, що оформляються відповідними угодами. За допомогою випуску цінних паперів здійснюється мобілізація вільних коштів юридичних та фізичних осіб. На підставі угод виділяються міжурядові кредити та кредити від міжнародних фінансових інститутів.
За термінами надання державні позики поділяються на коротко-, середньо- та довгострокові. Короткострокові надаються на термін до 1 року. Інструментом розміщення короткострокових державних зобов`язань виступають казначейські векселі. Середньострокові (3-5 років) і довгострокові (10-20 років) позики засновані на випуску в обіг облігацій.
В Україні на даний час для покриття бюджетного дефіциту випускаються на короткостроковій основі облігації внутрішньої державної позики. Значну роль у джерелах покриття бюджетного дефіциту відіграють зовнішні позики.
Особливу роль у фінансуванні бюджетного дефіциту відіграють кредити центрального банку. Він виконує досить багато різноманітних функцій, серед яких важливе місце належить фінансуванню і кредитуванню уряду. Фінансування уряду здійснюється за рахунок емісії грошей, а кредитування – за рахунок вільних залишків кредитних ресурсів. Фінансування носить безповоротний характер, а кредитування передбачає повернення наданих позичок у встановлені терміни. Центральний банк, таким чином, може бути зв`язаний з обома джерелами покриття бюджетного дефіциту – позиками і емісією. Однак необхідне чітке розмежування цих джерел. Неприпустимим явищем з точки зору бюджетного менеджменту є так звана "кредитна" емісія, коли Національний банк України надавав кредити уряду за рахунок емісії, а не тимчасово вільних кредитних ресурсів і при цьому чітко не обумовлював порядок і терміни погашення кредитів та сплати процентів. Розглядати таку “кредитну” емісію як державний кредит безпідставно. Це звичайна емісія грошей, що відображає емісійний доход держави. Вона не оформлюється ні відповідною угодою між урядом і банком, ні випуском цінних паперів.
Емісія грошей на відміну від державних позик є незабезпеченим джерелом покриття бюджетного дефіциту. Саме тому вона спричиняє інфляцію – знецінення грошей. Фактично емісія на цілі дефіцитного фінансування не вирішує проблему нестачі фінансових ресурсів: грошей стає більше, однак вартість грошової одиниці падає, тобто сукупна вартість грошей в обігу залишається незмінною і знову ж таки недостатньою. Але, оскільки це проявиться тільки після випуску в обіг зайвих грошей, то на період складання і виконання бюджету грошову емісію можна використати для збалансування бюджету. Надалі все залежить від спрямування коштів дефіцитного фінансування. Як вже відзначалось, інвестування в економіку дає можливість створення передумов для повернення грошей, а відтак і відновлення їх вартості. Фінансування соціальних видатків означає, що за рахунок падіння вартості грошей в поточному періоді, їх знову не вистачить в наступному, тобто потрібна буде нова емісія. Такий спосіб покриття бюджетного дефіциту веде до того, що інфляція переростає в гіперінфляцію, а та в галопуючу інфляцію, адже процес емісії набирає характеру геометричної прогресії.
Таким чином, із двох джерел покриття бюджетного дефіциту реальним і повноцінним виступають державні позики. Разом з тим, для їх використання необхідні певні передумови: по-перше, наявність кредиторів, які мають тимчасово вільні фінансові ресурси; по-друге, довіра з боку кредиторів до держави; по-третє, наявність стимулів до надання позик державі; вчетверте, спроможність держави своєчасно повернути борги та виплатити проценти.
Наявність тимчасово вільних фінансових ресурсів є головною передумовою для державних позик. Якщо таких ресурсів немає, то не може бути і мови про випуск державних цінних паперів. Однак в реальній дійсності такі вільні ресурси, як правило, завжди є й у фізичних, і в юридичних осіб. Це пов`язано з тим, що завжди є необхідність накопичення грошей для певних витрат. На період накопичення ці гроші виступають як тимчасово вільні кошти і можуть використовуватись як кредитні ресурси. На ці ресурси можуть претендувати різні суб`єкти, в тому числі і держава. Таким чином, тимчасово вільні фінансові ресурси є завжди, навіть в умовах фінансової кризи. Проблема полягає не в наявності ресурсів, а в спроможності держави мобілізувати їх.
Спроможність мобілізації тимчасово вільних фінансових ресурсів залежить насамперед від наявності довіри до держави з боку її кредиторів. Характер кредитних взаємовідносин визначається в першу чергу довірою. Якщо кредитор не довіряє позичальнику, то не може бути і мови про нормальні умови надання кредитів, чи взагалі про їх виділення. Але проблема полягає в тому, що кредитні взаємовідносини носять ризиковий характер. Кожний кредитор при продажі своїх тимчасово вільних ресурсів вибирає між ризиком втрати цих ресурсів і бажанням отримати доход від їх продажу. Тобто не може бути ні абсолютної довіри, ні абсолютного небажання надавати кредити.
Виходячи з необхідності забезпечення довіри держава завжди повинна дбати про свій імідж надійного і вигідного позичальника. Це досягається насамперед своєчасним поверненням боргів і забезпеченням збереження вартості грошей. Разом з тим, як показує досвід, держава практично не може повністю втратити довіру своїх кредиторів. Наприклад, важко уявити в цьому питанні ситуацію, гіршу чим в Україні. Практично знецінились державні борги бувшого СРСР, оскільки фінансова ситуація не дозволяє повністю розрахуватись з ними. Здавалось би у держави немає жодного шансу на отримання внутрішнього кредиту. Разом з тим, користуються попитом облігації державної внутрішньої позики. Досвід роботи Ощадного банку свідчить, що операції по вкладах населення хоча і скоротились, не відмерли повністю. Стосовно будь-якого іншого позичальника такого просто не могло б бути. Феномен іміджу держави пояснюється просто - в будь-яких випадках її надійність в цілому вище інших позичальників. Сама сутність держави гарантує їй певну довіру навіть здавалось би в безнадійних ситуаціях, що і створює відповідні передумови для державного кредиту.
Важливою передумовою випуску позик є наявність стимулів до надання державі кредиту. Якщо довіра до держави відображає кредитний ризик, то стимули характеризують доцільність вкладання коштів в державні цінні папери. Доцільність, в свою чергу визначається їх доходністю, надійністю і ліквідністю. Між доходністю та надійністю існує зворотньопропорційна залежність: чим вище надійність, тим менша доходність. Оскільки державні цінні папери вважаються найбільш надійними, то для них встановлюється найменший рівень доходності. На фінансовому ринку державні цінні папери відіграють роль стандарту доходності, свого роду відправної точки. Інші емітенти змушені встановлювати рівень доходності своїх цінних паперів на більш високому рівні, інакше їх ніхто не буде купувати. Таким чином, державні цінні папери стабілізують і регулюють фінансовий ринок. Нормальне його функціонування неможливе без випуску державних позик.
Отже, основним стимулом до надання позик державі виступає досить висока надійність державних цінних паперів. Водночас держава прагне встановити і високу їх ліквідність. Як правило, державні цінні папери вільно продаються і вільно купуються. Держава приймає на себе зобов`язання викупити їх з першого пред`явлення свого кредитора. В сучасних умовах забезпечення ліквідності має надзвичайно важливе значення. Недаремно на фінансових ринках світу значне поширення набули так звані комерційні папери, котрі мають дуже високу ліквідність. Саме висока ліквідність знімає перепони на шляху розвитку ринку цінних паперів, адже інвестори можуть спокійно вкладати гроші в подібні цінні папери, знаючи, що можуть їх повернути в будь-який час.
Заключною і найбільш важливою передумовою випуску державних позик є спроможність держави своєчасно повернути борги та виплатити проценти. Якщо наявність бюджетного дефіциту потребує встановлення джерел його покриття, то використання державного кредиту вимагає визначення джерел погашення боргу. Такими джерелами можуть виступати: прибуток, отриманий від інвестування коштів в державний сектор; додаткові доходи бюджету за рахунок зростання ВВП і податкової бази від інвестування коштів в економіку; надходження від спеціально введених податків чи підвищення ставок оподаткування для погашення державного боргу; скорочення видатків; залучення нових кредитів для покриття попередніх боргів.
Доходи від інвестування коштів, залучених з допомогою державних позик, відображають результативність діяльності держави в сфері економіки. Проблеми з боргом за таких умов можуть виникати внаслідок непродуктивності інвестиційної діяльності держави. Якщо ж політика інвестицій носить продуманий і цілеспрямований характер, то погашення боргів теж здійснюється планомірно і гарантовано. Необхідність в підвищенні ставок оподаткування чи у введенні нових податків, а також у скороченні видатків пов`язана саме з проблемами відсутності поворотних джерел від використання позик, чи внаслідок неефективності інвестицій, або в результаті "проїдання" позикових коштів. Необхідність же залучення нових позик для покриття попередніх боргів пов`язана, або з небажанням, або з неможливістю підвищувати рівень оподаткування. Однак реально погасити державну заборгованість новими позиками неможливо. Навпаки, це тільки збільшує цю заборгованість. Реальне погашення може відбуватись тільки за рахунок додаткових надходжень в бюджет, чи від інвестицій, чи від підвищення рівня оподаткування.